تحریم های هدفمند: یک سیاست جایگزین؟

کوفی عنان، دبیرکل سازمان ملل متحد، در گزارش سال 1997 خود بر اهمیت تحریم های اقتصادی تاکید کرد: ابزار شورای امنیت برای اعمال فشار بدون توسل به زور. در عین حال، عنان نگران آسیب هایی بود که تحریم ها بر گروه های غیرنظامی آسیب پذیر وارد می کند و آسیب های جانبی آنها به کشورهای ثالث. وی اذعان کرد که "به طور فزاینده ای پذیرفته شده است که طراحی و اجرای تحریم های مقرر شده توسط شورای امنیت باید بهبود یابد و هزینه های بشردوستانه آنها برای غیرنظامیان تا حد امکان کاهش یابد."1

نگرانی های مشترک در مورد اثرات بشردوستانه و کشورهای ثالث می تواند وحدت سیاسی مورد نیاز برای اجرای موثر تحریم های چند جانبه را تضعیف کند. مورد عراق به عنوان نمونه الف است. با از بین رفتن حمایت از تحریم عراق، روشن می شود که اثربخشی یک رژیم تحریم تا حدی به نحوه رسیدگی به مسائل بشردوستانه بستگی دارد. اگرچه تقریباً همه رژیم های تحریمی که در دهه 1990 راه اندازی شدند، تجارت کالاهای بشردوستانه را مجاز می دانند، اما «سلاح بی نقص» تحریم همه جانبه ناگزیر به کسانی که در انتهای پشته اقتصادی هستند آسیب می زند. با توجه به سوابق ضعیف تحریم ها در دستیابی به اهداف سیاست خارجی آنها، این عقل متعارف که درد غیرنظامی منجر به منفعت سیاسی می شود زیر سوال رفته است. بسیاری می پرسند که آیا هزینه های تحریم ارزش نتایج را دارد؟در پاسخ به این نگرانی ها، پزشکان و محققان به طور یکسان به دنبال راه هایی برای تنظیم دقیق تحریم ها بوده اند تا نیروی خود را علیه صاحبان قدرت هدایت کنند.

هدف از «تحریم های هدفمند» یا «تحریم های هوشمند»، مانند «بمب های هوشمند»، متمرکز کردن تأثیر آن بر رهبران، نخبگان سیاسی و بخش هایی از جامعه است که به عنوان مسئول رفتارهای ناپسند شناخته می شوند، در حالی که آسیب های جانبی را به عموم مردم و کشورهای ثالث کاهش می دهند. تاکید روزافزون بر مسئولیت پذیری فردی صاحبان قدرت در قبال اعمال غیرقانونی دولت ها (که در پرونده پینوشه و محاکمه جنایات جنگی بوسنی برجسته شده است)، مفهوم تحریم های هدفمند را جذاب تر کرده است.

قبل از نگاهی دقیق تر به اقدامات خاص ، ممکن است تمایز بین تحریم های "هدفمند" و "انتخابی" مفید باشد. تحریم های "انتخابی" ، که کمتر از تحریم های جامع هستند ، شامل محدودیت هایی در محصولات خاص یا جریان مالی است. تحریم های "هدفمند" بر گروه های خاص یا افراد در کشور هدف متمرکز شده و هدف آن تأثیر مستقیم بر این گروه ها است. 2 بدیهی است که این دو مفهوم با هم همپوشانی دارند.

اقدامات هدفمند: تحریم های اسلحه ، ممنوعیت سفر و یخ های دارایی

تحریم های تسلیحاتی به این معناست که هدف آنها خم شدن رهبران نظامی و سیاسی با انکار دسترسی آنها به سلاح و سایر تجهیزات نظامی ، ضمن صرفه جویی در جمعیت غیرنظامی است. تحریم های سلاح به دنبال کاهش درگیری های خشونت آمیز با کاهش دسترسی به سلاح ها هستند. علاوه بر این ، تحریم های سلاح به شناسایی و ننگ کردن کسانی که هنجارهای بین المللی را نقض می کنند ، کمک می کند.

از سال 1990 ، شورای امنیت سازمان ملل در تلاش برای محدود کردن درگیری های محلی ده تحریم سلاح را تحریم کرده است. 3 با این حال ، اثربخشی تحریم های اسلحه در پایان دادن به درگیری ها گریزان است. فقط استفاده از نیرو ، جناح های متخاصم در سیرالئون را متقاعد کرد که اسلحه خود را دراز بکشد و هفت سال پس از تحریم اسلحه آنگولا ، جنگ داخلی همچنان در حال تغییر است. اجرای ضعیف ، نظارت ضعیف و شرایط وخیم در کشورهای همسایه همه برای تضعیف تحریم های تسلیحاتی تلاش می کنند.

قاچاق در سلاح های کوچک حتی در زمان های عادی سود بالایی می پردازد. سود با تحمیل تحریم و ایجاد بازارهای پرسود برای تجارت غیرقانونی بیشتر افزایش می یابد. این سود دقیقاً غنی سازی می کند که تحریم ها با هدف صدمه دیده و ایجاد منافع مالی در درگیری طولانی مدت انجام می شود. این امر به ویژه هنگامی که گروه هدفمند منابع طبیعی ارزشمندی را کنترل می کند صادق است. آنگولا مشکل را نشان می دهد. شورای امنیت سازمان ملل متحد با درک اینكه شورشیان یونیتا از سود الماس برای تأمین مالی خریدهای خود استفاده می كنند ، تحریم صادرات الماس غیرقابل اطمینان از آنگولا را تحریم كرد. این قسمت نشان می دهد که ، به عنوان یک سیاست مستقل ، تحریم های سلاح بعید به نظر می رسد که درگیری های محلی را محدود کند.

ممنوعیت های مسافرتی یا حمل و نقل هوایی در دو دسته قرار می گیرد: محدودیت در تمام سفرهای هوایی به و از یک کشور هدف و محدودیت در سفر افراد ، گروه ها یا نهادهای هدفمند. در صورت محدودیت در سفر هوایی به کشور و از یک کشور هدف یا مناطقی که تحت کنترل گروههای هدفمند (مانند یونیتا) قرار دارند ، فرض این است که ممنوعیت پرواز بیش از جمعیت عمومی بر قدرت تأثیر خواهد گذاشت.

این فرض که ممنوعیت پرواز ممکن است حداقل تأثیر بشردوستانه داشته باشد. در آگوست سال 1996 ، شورای امنیت به دلیل حمایت مظنون به تروریسم بین المللی ، به تحمیل ممنوعیت پرواز دولت سودان رای داد. با این حال ، اجرای این ممنوعیت به تأخیر افتاد ، و وزارت امور بشردوستانه سازمان ملل متعاقباً گزارشی را در مورد اثرات احتمالی بشردوستانه خود منتشر کرد. این گزارش نشان می دهد که حتی یک ممنوعیت پرواز انتخابی می تواند باعث رنج بشردوستانه شود. از آنجا که شرکت هواپیمایی سودان برای نگهداری هواپیماهای خود به فرودگاه های بین المللی متکی است ، ممکن است یک ممنوعیت انتخابی کل شرکت هواپیمایی را پایه گذاری کند. این به نوبه خود می تواند برای سازمان های امدادی که برای رسیدن به مناطق دور افتاده کشور به شرکت هواپیمایی متکی هستند ، مشکلات شدیدی ایجاد کند. با در نظر گرفتن این ملاحظات ، شورای امنیت سازمان ملل هرگز ممنوعیت پرواز را اجرا نکرد.

ممنوعیت های مسافرتی و محدودیت های ویزا علیه افراد نه تنها از تأثیرات احتمالی بشردوستانه در محدودیت های گسترده سفر جلوگیری می کنند ، بلکه در انکار مشروعیت رهبران سیاسی ، مقامات نظامی و حامیان آنها نیز مفید هستند. یک مطالعه موردی جالب ، "لیست سیاه" اتحادیه اروپا از هواداران رئیس جمهور صربستان میلوسویچ است. 600 نفر در لیست سیاه از سفر به اروپا ممنوع هستند و دارایی های آنها در بانکهای اروپایی یخ زده است. در حالی که Milosevic و هواداران وی با کنترل بازار سیاه سودآور از تحریم تجارت صربستان بهره مند شدند ، به نظر می رسد آنها انزوا بین المللی شخصی را به خود اختصاص می دهند. آنها خود را در انجام مشاغل خارج از کشور سرگرم می کنند: ممنوعیت سفر آنها را از شرکت ها و حساب های بانکی خود دور می کند. 4

به استثنای لیست سیاه اتحادیه اروپا و احتمالاً ممنوعیت پرواز که در پاسخ به بمباران Pan AM 103 به لیبی تحمیل شده است ، به نظر می رسد ممنوعیت های سفر نتایج محدودی داشته است. در مورد لیبی ، باید به یاد داشته باشید که قذافی فقط پس از از هم پاشیدن ممنوعیت سفر سازمان ملل ، مظنون Pan AM 103 را به یک دادگاه بین المللی تحویل داد. این ممنوعیت در حال فروپاشی بود زیرا سازمان وحدت آفریقا از اعضای خود و دیگران خواست تا پیروی از این ممنوعیت را به حالت تعلیق درآورد. این سکانس نشان می دهد که ممنوعیت سفر حداکثر تأثیر جزئی در تصمیم قذافی برای رعایت خواسته های شورای امنیت سازمان ملل داشته است.

به طور کلی ، به نظر می رسد تحریم های مسافرتی در درجه اول اقدامات نمادین است. در حالی که اجرای ممنوعیت سفر آسانتر از اجرای تحریم اسلحه است ، برخی از چالش ها باقی مانده است. گذرنامه ها و ویزای کاذب ممکن است به افراد هدفمند اجازه دهد تا تحریم ها را دور بزنند. شناسایی گروه مناسب یا افرادی که باید مورد هدف قرار بگیرند ، اغلب دشوار است. دانش عمیق در مورد کشور ، افراد و ساختار قدرت برای اجرای حتی ممنوعیت های مسافرتی لازم است.

مطالعات اخیر نگاهی دقیق تر به اثربخشی تحریم های هدفمند مانند محدود کردن دسترسی به بازارهای مالی ، محدود کردن کمک های اقتصادی یا ممنوعیت سرمایه گذاری جدید داشته است. به طور کلی تحریم های مالی تأثیر فوری کمتری در جریان تجارت دارد و بنابراین رنج کمتری را ایجاد می کند. شواهد تجربی همچنین حاکی از آن است که تحریم های مالی ممکن است تا حدودی احتمال دستیابی به یک تغییر سیاست در کشور هدف داشته باشد. براساس تحریم های اقتصادی مورد بررسی در نسخه دوم تحریم های اقتصادی مورد بررسی مجدد (1990) ، تحریم های مالی مورد استفاده به تنهایی تا حدودی در دستیابی به اهداف سیاست خارجی در 41 درصد موارد نقش داشته است ، در مقایسه با تنها 24 درصد برای تحریم های تجاری. 5 با این حال ، از تحریم های مالی به طور معمول به عنوان اقدامات هدفمند استفاده نشده است. انجماد دارایی از لحاظ تاریخی در قسمت هایی از خصومت شدید ، غالباً در شیوع جنگ تحمیل می شد و بخشی از تحریم جامع تر (آرکیپت های کره شمالی و کوبا) بودند.

با این حال ، در سالهای اخیر ، ما مواردی از تحریم های مالی هدفمند را مشاهده کرده ایم. این موارد شامل اقداماتی مانند یخ در دارایی های خارجی افراد خاص ، شرکت های دولتی و دولت ها است. انجماد دارایی های انتخابی بر روی هائیتی ، صربستان مونته نگرو ، صرب های بوسنیایی و یونیتا تحمیل شد. چالش اصلی پیش روی این انجماد دارایی ، شناسایی وجوه متعلق به افراد ، دولت ها و شرکت های هدفمند است. اگرچه وسیله ردیابی دارایی های مالی بسیار بهبود یافته است ، بنابراین وسایل فریب را نیز داشته باشید. حتی هنگامی که می توان وجوه فردی را شناسایی کرد ، رازداری و سرعت برای جلوگیری از انتقال اهداف دارایی به حسابهای شماره گذاری شده در مراکز بانکی خارج از ساحل بسیار مهم است. رازداری و سرعت به راحتی با نیاز به ایجاد اجماع در بین کشورهای فرستنده یا در شورای امنیت سازمان ملل آشتی نمی شود. این نکته توسط تحریم های اخیر سازمان ملل متحد علیه طالبان در افغانستان نشان داده شده است. شورای امنیت سازمان ملل تهدید کرد که در صورت عدم پاسخگویی به خواسته های آن در طی یک ماه ، دارایی های طالبان را مسدود خواهد کرد و به طالبان زمان کافی برای جلوگیری از تحریم ها می دهد.

حمایت از اثربخشی اقدامات هدفمند

مفهوم تحریم های هدفمند به عنوان جایگزینی برای تحریم های تجاری جامع نسبتاً جدید است. از نظر تاریخی ، یخ های دارایی و ممنوعیت های مسافرتی در زمینه تحریم های اقتصادی گسترده تر تحمیل شده است. بررسی پرونده های تحریم ها در قرن بیستم نشان می دهد که فقط در 20 مورد تحریم های هدفمند (مانند تحریم های سلاح ، انجماد دارایی و تحریم های مسافرتی) که در خارج از چارچوب تحریم های جامع تحمیل شده بودند. حتی در این 20 مورد مجازات های هدفمند تقریباً همیشه در ترکیب با محدودیت های انتخابی صادرات یا تعلیق کمک ها اعمال می شد.

سوابق نشان می دهد که تحریم های هدفمند یا به عنوان "گرم کردن" برای اقدامات گسترده تر یا به عنوان پانچ "حذفی" فرض شده استفاده شده است. قسمت تحریم ها علیه هائیتی ، رویکرد "حذفی" را نشان می دهد. تحریم های تجاری اولیه توسط سازمان کشورهای آمریکایی با تحریم های جامع تر تحمیل شده توسط شورای امنیت سازمان ملل دنبال شد. تنها پس از آنكه این تحریم ها نتوانستند تغییر را به دست آورند ، اقدامات هدفمند به طور مستقیم به ارتش هائیتی تحمیل شده انجام شد. تحریم های انگلیس و سازمان ملل علیه رودزیا ، رویکرد "گرم کردن" را نشان می دهد. یخ زدگی دارایی ، تحریم سلاح و ممنوعیت های انتخابی صادرات ، ایان اسمیت را ترغیب نکرد که اجازه داد که اکثریت در رودزیا حکومت کند. تا سال 1968 شورای امنیت سازمان ملل متحد به تحریم جامع متوسل شد. در نه هائیتی و نه رودزیا اقدامات هدفمند موفقیت آمیز نبودند.

میزان موفقیت تحریم های هدفمند ، در 20 مورد که در خارج از تحریم های جامع تحمیل شده اند ، نسبتاً کم است. فقط 5 مورد از 20 مورد می تواند تا حدی موفق باشد ، نرخ حدود 25 درصد. این کمی پایین تر از نرخ موفقیت 34 درصد برای تحریم های اقتصادی به طور کلی در قرن بیستم است. در دو مورد موفقیت (لیبی ، مصر) هدف نسبتاً محدود و به خوبی تعریف شده بود. به عنوان یک گزاره کلی ، اقدامات هدفمند ممکن است بیشترین موفقیت را در هنگام جستجوی اهداف متوسط داشته باشند.

از طرف دیگر ، پیشنهاد اخیر اتحادیه اروپا برای برطرف کردن ممنوعیت پرواز عمومی صربستان و در عین حال محکم کردن تحریم ها علیه حامیان رئیس جمهور صربستان ، میلوسویچ ، استفاده جدیدی از تحریم های هدفمند را نشان می دهد. به عنوان حمایت از تحریم های گسترده تر ، اقدامات جایگزین هدفمند نخبگان سیاسی راهی برای ادامه فشار و ضمن کاهش تأثیر بر جمعیت عمومی ارائه می دهد. در طول خصومت های طولانی مربوط به صربستان ، اتحادیه اروپا توانسته است اشخاص و اشخاص مرتبط با رئیس جمهور میلوسویچ را شناسایی کند ، بنابراین دقت اندازه گیری هدفمند را افزایش می دهد. پیشنهاد اتحادیه اروپا نشان دهنده سازش بین مخالفت ایالات متحده برای برطرف کردن هرگونه مجازات و موضع مناسب تر اتحادیه اروپا است. به عبارت دیگر ، تحریم های هدفمند اجازه می دهد تا ائتلاف متحد شود. دیپلماسی تحریم در صربستان ممکن است مقدمه ای برای تحولات در عراق ، کره شمالی و کوبا باشد. تحریم های جامع ممکن است به تدریج با اقدامات هدفمند جایگزین شود. همین اواخر ، دبیرکل سازمان ملل متحد کوفی عنان اقدام به اقدام در این راستا برای عراق کرد. 6

به طور خلاصه ، تحریم های هدفمند ممکن است نیاز به کشورهای فرستنده را برای "انجام کاری" برآورده کند ، آنها ممکن است نگرانی های بشردوستانه را کاهش دهند ، و ممکن است برای متحد کردن ائتلاف ها باشند. اما آنها یک گلوله جادویی برای دستیابی به اهداف سیاست خارجی نیستند. مجدداً به نقل از دبیر کل سازمان ملل: "جامعه بین المللی نباید تحت هیچ توهم قرار بگیرد: این اهداف سیاست های بشردوستانه و حقوق بشر به راحتی نمی توانند با رژیم تحریم ها آشتی دهند. نمی توان به شدت تأکید کرد که تحریم ها ابزاری برای اجرای و مانند آن هستند. روشهای دیگر اجرای ، آنها آسیب خواهند دید. این باید هنگام تصمیم گیری برای تحمیل آنها ، و هنگامی که نتایج متعاقباً ارزیابی می شوند ، در نظر داشته باشید. "7

جدول 1: تحریم های اسلحه ، انجماد دارایی ، ممنوعیت سفر

یادداشت

آ. این شماره اختصاص داده شده به قسمت در Hufbauer ، Schott ، الیوت با کمک باربارا اوگ ، تحریم های اقتصادی تجدید نظر شده ، چاپ سوم 2000. b. این به نمره موفقیت که توسط Hufbauer ، Schott و Elliott نسبت داده شده است ، اشاره دارد. 1 نشان دهنده عدم موفقیت کل در دستیابی به اهداف سیاست خارجی است ، 16 نشان دهنده موفقیت کامل است. ج. عمومی: به ممنوعیت سفر عمومی یا یخ زدگی دارایی های دولتی اشاره دارد ، خصوصی: به یخ زدن دارایی یا ممنوعیت سفر و محدودیت های ویزا که بر گروه ها یا افراد خاصی تأثیر می گذارد ، اشاره دارد. د. هزینه به عنوان درصد GNP.* میزان بازسازی و کمک های بشردوستانه دریافت شده توسط رواندا در اوایل سال 1995 بیشتر از آنکه تأثیر تحریم ها را جبران کند.

یادداشت

1. گزارش سالانه دبیر کل در مورد کار سازمان (1997) ، A/52/1.

2. برای بحث بیشتر در مورد این نکته ، مشاهده کنید: کیمبرلی A. الیوت."تجزیه و تحلیل اثرات تحریم های مالی هدفمند."مقاله تهیه شده برای 2 سمینار Interlaken در مورد تحریم های مالی سازمان ملل ، مارس 1999.

3. عراق (1990) ، یوگسلاوی (1991) ، سومالی (1992 ، لیبی (1992) ، لیبریا (1992) ، هائیتی (1993) ، آنگولا (1993) ، رواندا (1994) ، سیرا لئون (1998) و دوباره علیهجمهوری فدرال یوگسلاوی (1998) در مورد درگیری کوزوو.

4. نیویورک تایمز ، 10 فوریه 2000 ، A12 ؛Financial Times ، 15 فوریه 2000 ، 2.

5. Hufbauer ، Gary ، Jeffrey Schott و Kimberly Elliott.(1990). تحریم های اقتصادی مورد بررسی قرار گرفت. واشنگتن ، دی سی: موسسه اقتصاد بین المللی.

6. Financial Times ، 15 مارس 2000 ، 7.